日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸经常袭击这个北太平洋上的岛国。强烈的灾害危机意识，使日本形成了一套成熟完整的危机管理机制。
中国在危机管理方面还存在诸多问题。”他山之石，可以攻玉”，日本完善的危机管理体系及其运作经验，应该对中国的灾害危机管理具有一定启示。
日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸经常袭击这个北太平洋上的岛国。强烈的灾害危机意识，使日本形成了一套成熟完整的危机管理机制，其中，对地震灾害的危机管理经验，值得正在遭受四川汶川大地震考验的中国学习。
管理机制成熟
多层次的地震灾害危机管理体系。受地理因素的影响，日本自然灾害频发，国民的生存忧患意识和政府的危机管理意识相对较强。在日本，”危机”大致分为大规模自然灾害、重大事故、重大事件、武力攻击事态和其他危机等5个类型。日本的国家危机管理体制是一个以法律为依托，内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议以及相关省厅负责人紧急协议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等职能部门负责具体实施的组织制度。在这一体制下，中央各部门和地方政府分别建有各自的危机管理体系。危机发生时，一般是根据危机的类型启动不同的危机管理机制。在灾害危机管理方面，起决定作用的是中央防灾会议。针对地震这种自然灾害，日本规定，国家气象厅要在两分钟内通报地震强度。大地震发生后，首相和各省厅主要负责人要在首相官邸组成危机管理中心，分析灾情制定对策；气象厅负责提供各种灾情预报；消防人员、警察和自卫队组成的救援队可立即投入紧急救援活动；电力、煤气、自来水公司、通信、交通等部门都有各自的防灾机制，地震发生时既可各自为战，又能统一行动。
完善的灾害危机管理法制。日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，并已形成了一套相对完善的灾害法律法规体系。目前，日本拥有各类危机管理法律40余部，其中涉及减轻地震灾害的法律达十多部，主要包括《自然灾害对策基本法》、《原子能灾害对策特别措施法》、《有关防止海洋污染及海上灾害的法律》、《活动火山对策特别措施法》、《水灾防止法》、《灾难救助法》等。针对可能发生的大规模地震灾害，日本政府还专门出台了《大规模地震对策特别措施法》和《地震防灾对策强化地域有关地震对策紧急整备事业国家财政特别措置法》等相关法律，对地震灾害的预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施等做出了具体规定。
覆盖全面的灾害管理信息网络。日本国家气象厅是主管监测地震和海啸的专门机构，建立有24小时制的监测系统，以确保在地震发生的瞬间计算出震源、规模、是否引发海啸并发出海啸警报和预报。根据气象业务法规定，地震发生后要马上把有关信息传递到警察机构、地方政府、通信公司、电视媒体、海上保安厅、消防机构等，并由此再迅速传递到学校、居民家、医院和船舶。普通百姓察觉到地震，打开电视或收音机，立即就能得知地震发生的详细情况。如今，日本还开设了灾害短信业务，一有震情，手机上立即会出现免费相关信息。同时，消防、警察、交通、媒体、医院、学校等相关机构都会做好应急准备。
有效的预防措施和强烈的灾害危机意识。日本把预防和应对危机视为同等重要，在危机出现之前就采取主动预防措施。日本是地震多发国，在全世界6级以上的地震中，20%以上都发生在日本。为培养民众的防灾救灾意识，日本警方不断印制和更新地震宣传手册介绍应对地震灾害的各种知识。此外，日本将每年的9月1日定为国民”防灾日”,这天,全国各地方政府、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习，特别是地震多发区的居民组织，都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。同时，日本各地还有许多模拟地震、火灾等情景的防灾体验中心，免费向市民开放。
值得中国借鉴
今年以来，中国突发性的灾难事件接连发生。客观地说，中国在危机管理方面还存在诸多问题。”他山之石，可以攻玉”，日本完善的危机管理体系及其运作经验，应该对中国的灾害危机管理具有一定启示。
建立国家危机管理指挥系统，综合协调各部门能力。日本危机管理体系的构建经历了一个动态演变过程，目前已建立了一套操作性强、灵活有效的机制。1995年阪神大地震后，日本防灾管理体制由”综合防灾管理体制”逐渐转向了”国家危机管理体制”，并强调”强内阁、大安全”的危机管理机制。中国政府也应从被动应付突发事件的体制逐渐转向主动预防和积极应对突发事件的体制，特别是要加强各部门对突发性灾难的综合性协调能力。
完善紧急立法制度。从日本政府建立防灾救灾体制的过程来看，无论是理论上还是实践中都重视管理的法规和程序，从机构设置到具体的对策实施一般都是通过法制化手段来实现。目前，中国在应对重大自然灾害方面已经制定了《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等，但这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩浓重，加上管理体制分散，缺少对危机事件宏观把握，对一些灾害性危机事件缺少事先预警分析，导致政府在危机事件中往往是被动反应模式。
增强民众危机意识，加大防灾宣传力度。发生灾难性的危机事件，政府所采取的一切应急措施没有全民的积极配合，也不能使突发事件或突发灾难得到有效控制。日本历来重视国民的危机意识，中央财政每年投入大量经费用于国民的防灾教育和宣传，民众对于灾难来临时可能遇到的情况、逃生要领、急救知识等都非常清楚，遇到突发性灾难并不慌张，具有冷静、顽强、有序的素养。反观中国，情势堪忧。2003年的”非典”以及汶川大地震，充分暴露了中国国民危机意识的薄弱性，更凸显了政府加强危机意识培养的紧迫性。为此，中国需要借鉴日本的经验，增强国民的危机意识，加大对国民危机教育的力度和资金投入，使民众能以平和的心态对待不可预测的突发性灾难。
发挥媒体在处理灾害危机中的积极作用。媒体是危机管理中的主要合作对象之一。1995年1月日本阪神发生大地震时，当时震区同外界完全中断联系，政府也无法了解灾情，在此情况下，日本有关媒体出动直升机在震区上空了解情况，进行实况转播，客观报道灾情，对稳定社会、安定民心起到了重要作用。在这一点上，中国可借鉴日本的某些做法。
作者：中国社会科学院亚洲太平洋研究所副研究员