新华社北京7月12日电题:告别银行贷 发行“公路债”——政府收费公路融资迎颠覆性改革
新华社记者赵文君、刘红霞、申铖
财政部、交通运输部12日联合对外发文,决定今年在政府收费公路领域试点发行收费公路专项债券。
从昔日政府高度依赖银行借贷筹资修路,到未来政府只能靠发债破解融资难题,这一颠覆性改变能否缓解我国收费公路建设融资困境,防范收费公路债务风险?
开“前门”补融资缺口
2016年全国收费公路统计公报显示,2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元,其中政府还贷公路2.61万亿元,经营性公路2.25万亿元。
这样的债务余额意味着什么?“相当于政府还贷公路每收10元通行费,有7元需要支付给银行等债权人用于偿还债务利息,其中不包含偿还债务本金支出。”交通运输部规划研究院高级工程师王燕弓说,由于债务规模较大、银行贷款融资成本偏高,使得收费公路特别是政府还贷公路的利息负担十分沉重。
2016年,政府还贷公路的利息支出为1278亿元,占1811亿元通行费收入的70.6%。“无论是政府还贷公路还是经营性公路,建设投资的七成左右都是以银行贷款为主的债务性资金。”王燕弓说。
自从2015年《预算法》修订出台后,国家对政府举债方式收紧和规范,政府不能再靠银行贷款对新修建的收费公路进行融资。原先政府“贷款修路、收费还贷”的模式无法为继,必须开辟新的融资渠道,满足全国所有收费公路的建设需求。
我国收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性公路”两部分,前者是指政府交通主管部门利用贷款修建的公路,后者是指社会资本通过BOT方式投资建设或者有偿受让收费权的公路。
按照国家公路网规划,到2030年,我国将建成11.8万公里国家高速公路网,另规划1.8万公里远期展望线,基本实现高速公路对城区20万以上人口城市的全覆盖。截至2016年底,国家高速公路网已经建成通车9.92万公里,完成了约73%的建设目标,剩下的主要集中在中西部地区,大多是难啃的“硬骨头”。
交通运输部科学研究院高级工程师杨建平说,由于经营性公路对投资回报的要求,在公路建设经济效益偏低、但社会效益非常高的地区和路线,依然需要依靠政府出面,通过依法发行专项债券的方式筹集收费公路建设资金,就是开“前门”补融资缺口。
“堵后门”确保偿还能力与发债规模相匹配
我国收费公路偿债资金压力与公路建设资金缺口相互叠加,一方面是公路的建设需求,另一方面是债务的阶段性、局部性风险问题不容忽视。发行收费公路政府专项债券,会给公路建设带来什么影响?
试行办法明确,收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设,优先用于国家高速公路项目建设,重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。
“这将有效遏制一些地方的盲目建设。”王燕弓表示,与以前政府还贷公路“修多少路,贷多少款”的方式相比,未来政府收费公路是按照“发多少债,修多少路”的方式发展,两者在规模控制方面有着本质的区别。后者可以通过对不同地区、不同时间、不同项目发行政府专项债券额度的调控,有效调整收费公路建设规模和建设节奏,确保政府收费公路偿还能力与发债规模相匹配。
根据试行办法,收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路,也不得用于非收费公路项目建设,不得用于经常性支出和公路养护支出,也不得用于偿还存量债务。债券收支纳入政府性基金预算管理,接受人大监督;收费公路专项债券按照市场化原则发行,期限、结构明确合理,信息公开透明,便于市场和公众监督。
“有利于降低偏高的融资成本、合理控制债务规模、有效防范债务风险,还可以大幅降低收费公路投资门槛,将动辄几十、上百亿的巨额投资化整为零变为专项债券,吸引包括中小投资者在内的更多社会资本投资公路基础设施建设。”王燕弓说,通过政府增信作用,给予社会投资者稳定预期和公开、透明、合理的投资回报,可以避免社会资本直接投资建设运营收费公路项目存在的经营风险。
算好收费公路发展细账
“和收费公路总体债务相比,发行债券只是杯水车薪。”杨建平说,发行收费公路专项债券,是针对未来要修建的公路,属于增量部分,对于已经建成的政府还贷公路,也就是存量部分,并不适用。收费公路背后的主要支出是刚性的,债依然要还,路依然要养。
关于收费公路,群众希望降低收费标准或减免通行费。“一旦收费标准突破连利息都无法支付的警戒线,需要借新还息时,收费公路债务雪球将会越滚越大,失去控制。”国家行政学院交通运输管理改革研究课题组组长王伟说,在收费公路整体收不抵支、收支缺口逐年成倍扩大的情况下,减免通行费的实质是在降低收费公路的还本付息能力,意味着偿债能力的下降和偿债进度的放缓。
从2016年收费公路统计公报看,当年收费公路整体债务风险可控,但由于存在收支缺口4143.3亿元,大量债务需要依靠举借新债偿还,这会使未来的偿债压力逐年加大。
“能否清偿债务余额,主要取决于未来收入的变化和收费期限的长短。”王伟说,债务风险的关键在于收费期限,只要收费期限能符合实际需要,收入覆盖管养成本、利息后还具有还本能力,最终实现债务清偿的问题不大。
交通运输部公路科学研究院研究员虞明远说,公路交通的巨大成就和巨额债务的矛盾,经济社会对公路发展需求增长与政府财政能力不足的矛盾,成为我国公路的深层次、突出矛盾。
有没有解决公路建设的巨额债务与发展资金、促进公路可持续发展的治本之策?“十三五”现代综合交通运输体系发展规划明确提出,完善收费公路政策,逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制。
虞明远表示,要算好收费公路发展细账,厘清债务风险投资压力,避免出现“按下葫芦浮起瓢”的问题。尽快修订完善收费公路管理条例。政府的公共财政性资金要更多投向国省道干线和农村公路的建设、改造与养护,建立健全公路管理体制,使有限的资金发挥最大的效益;对于占路网不足4%的收费公路,要更多利用社会资源,探索有效地收费公路管理的体制机制。