中国今年不设GDP目标但强化六稳六保体现非常时期底线思维

2020年5月22日

路透北京5月22日 – 中国十三届全国人大三次会议周五开幕。中国在2020年经济社会发展主要预期目标中，没有提经济增速量化指标。此外，积极的财政政策要更加积极有为。今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元人民币，同时发行1万亿元抗疫特别国债。资料图片：2018年10月，北京，中央商务区剪影。REUTERS/Thomas Peter

“需要说明的是，我们没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。”政府工作报告称。

受新冠肺炎疫情冲击，原本3月5日开幕的全国人大会议整整推迟了两个半月。受疫情导致经济活动一度接近停摆影响，今年一季度中国经济同比下降6.8%，出现有记录以来首次负增长。

分析人士指出，今年淡化经济增速要求，但强化了对六稳和六保的要求，体现了中央在非常时期的底线思维。不设经济增长目标并不代表着宏观政策不作为，要通过更加积极有为的财政政策和更加灵活适度的货币政策，为就业优先政策和扩大内需战略提供重要保障。

以下为分析师要点摘录：

–粤开证券首席经济学家李奇霖：

没有设定GDP的增长目标，赤字率隐含的名义GDP增速上限为5.4%，但财政刺激更多是为了完成“六个保、六个稳”，与总量刺激关系不大，地产调控的基调也没有放松，仍然强调“房住不炒”。对市场来讲，总量刺激预期肯定是落空了。

保就业是今年宏观调控的首要任务，就业目标有所放松。尽管放松了就业目标，但完成任务需要多方面发力。今年4月城镇调查失业率已经到了6%，而海外疫情扩散对中国出口的影响还没有完全体现，出口直接和间接相关的就业人数达到1.8亿。如果海外疫情长期持续，出口产业链将面临很大的保就业压力。

政府工作报告对货币政策的定位仍然是稳健，但从具体的要求来看，今年的货币环境会比以往更加宽松，且宽信用将是重点。一方面，政府工作报告罕见的，直接提出要充分利用好“降准降息”手段，推动（企业融资）利率持续下行。另一方面，今年我们没有看到像过去两年一样“把好货币供给总闸门”的说法，在关于社融和货币供给表述上，也不再是“引导M2和社融增速与经济增速相适应”，而是提出要引导M2和社融增速明显高于2019年。

积极财政力度低于预期，亮点是减税降费规模继续扩大。除此之外，在财政领域，还有两点具有不确定性，后面还有待进一步的观察。一是专项债的实际发行规模，今年面对疫情带来的不确定性，财政的压力较大，这些有盈余的省份是否会动用多余的限额，存在不确定性，实际的专项债供给有可能会高于3.75万亿。二是特别国债的发行方式与发行时间。

部署实施扩大内需战略，重点还是基建投资。我们认为，2020年基建投资增速有望回升到10%以上。

–国泰君安宏观团队花长春、张捷：

今年政府工作报告不设GDP数字目标，就业目标略有下调，基本符合预期，维持全年GDP增速2-3%的预期。财政政策一揽子总刺激力度或能达10.8万亿，比2019年增加5万亿左右，也基本符合市场预期。货币政策表态略超市场预期，预计6月降息、降准持续，提出“创新直达实体经济的货币政策工具”。

产业政策方向更明确，结构更加明确倾向新基建，推动制造业升级和新兴产业发展，大幅增加制造业中长期贷款。房地产政策小幅超预期。相对417政治局会议对房地产表述增加“因城施策”，地方层面松动空间增加；老旧小区改造规模增幅明显，2020年提出3.9万个，2019年为1.9万个。

–中原银行首席经济学家王军：

今年政府工作报告淡化经济增速目标，强化就业民生目标和脱贫攻坚。这样重大的变化和调整，意味着今年乃至未来都将进一步淡化GDP增速目标，而更关注就业及其他民生指标，既能起到一定的激励作用，又不至于不切实际。这也预示着在百年一遇的疫情灾难面前，我们重新画出起跑线，重新锚定新形势下的新目标，接受和容忍较低的经济增速，把注意力和资源配置更集中于就业和民生，这是非常符合实际又切实可行的，也能得到全体民众的理解、拥护和支持。

“六稳”加“六保”思路清晰、目标明确，彰显问题导向和底线思维。“两会”“将工作重心放在落实‘六保’任务和推动经济高质量发展上”，凸显了宏观调控的底线思维和更加重视风险管理的新思路，可见在疫情冲击和外部不确定性持续上升的背景下，中国经济形势之严峻，已经要到了我们可以容忍的底线。

财政政策略超预期、富有弹性，体现了更加积极有为的取向。货币政策基本延续了之前的提法和要求，显然，大规模货币刺激政策将会非常谨慎。今年加杠杆的主体预计将以中央政府为主，以替代已很难再加杠杆的地方政府和居民部门。就财政、货币和就业三大政策而言，无论是疫情防控还是灾后经济重启，预计将以财政政策为主，货币政策为辅，刺激和扩张的重点料将坚持民生导向、就业优先。

–海通证券宏观团队姜超、于博：

淡化GDP目标不等于没有目标，报告强调今年要努力实现全面建成小康社会目标任务。在疫情冲击之下，如果今年中国经济能实现3%以上增速，仍可以实现GDP总量比2010年近似翻番，完成建成小康社会的目标。

今年报告中，就业在各项主要目标中排在首位。稳企业保就业也排在具体目标的首位。

积极财政力度空前，今年合计新增实际财政赤字3.6万亿，实际财政赤字率或从去年的5%上升至8.5%；货币更加灵活适度，货币政策明显转向宽松，从去杠杆、稳杠杆重新回到阶段性加杠杆。

–社科院世界经济与政治研究所研究员张明：

今年淡化了对经济增速的要求，但强化了对“六稳”与“六保”的要求。事实上，“六保”已经成为今年政府经济政策的最大着力点，这凸显了中央在非常时期的底线思维。

赤字率按3.6%以上安排，意思是3.6%是底线，这给赤字率提供了一定的向上弹性。抗疫特别国债1万亿元人民币，略低于之前的预期的1.5万亿元。这两笔资金的用途特别指明全部给地方，且首先用于减税降费、降租降息、扩大消费，其次再用于扩大投资。转移支付的色彩非常鲜明。

中央财政增加2万亿、地方专项债增加1.6万亿，共新增财政资源3.6万亿，占到GDP的3%左右。新增财政资源力度低于之前的预期（占GDP的5%左右）。“两新一重”建设（新型基础设施、新型城镇化、重大工程建设）将成为今年基础设施投资的重点。这里提到要支持民营企业平等参与，这是试图避免2008年4万亿之后“国进民退”现象的重演。要优选项目、不留后遗症，这也是试图避免2008年4万亿之后出现的低水平重复建设现象。然而要做到这两点，还需要进一步的配套措施。

今年没有给M2增速设立年度目标，原因之一是M2增速通常是在年度经济增速基础上设定的。既然没有设定年度经济增速，设定M2增速就面临不确定性。M2增速4月份已经超过11%，而去年均值仅为8%上下。提高货币政策向实体企业传导的效率，是今年货币政策的首要任务。

“六保”内部也是有逻辑关系的。保就业的前提之一，是保市场主体。如果市场主体受到冲击过大，就业就是无源之水无本之木。这就是为什么今年财政货币政策的着力点都是保市场主体的深层次原因。

–交通银行金融研究中心首席研究员唐建伟：

今年不设GDP目标，是综合考虑内外部环境变化做出的重要决定，体现了务实的态度和实事求是的精神。当前，一季度经济负增长既成事实，海外疫情蔓延对全球经济持续造成冲击，今年中国经济面临的不确定性非常大。此时硬性设定一个年度增长目标，尤其是追求一个较高的增长目标，很可能会对统筹推进疫情防控和经济社会发展的既定任务造成干扰。而如果设定一个很低的增长目标，那这个目标的实际指导意义又会比较小。

以就业扶贫及控制金融风险作为今年的工作重点具有很强的针对性。主要基于以下考虑：一方面，打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的重中之重，集中力量全面完成剩余脱贫任务是今年工作的硬性任务。另一方面，疫情对今年的就业形势影响很大，最新公布的就业数据显示，1-4月份，全国城镇新增就业354万人，比上年同期少增105万人；4月份全国城镇调查失业率为6%，比3月份上升0.1个百分点。因此，保就业既是当务之急，也是做好全年民生保障工作的重要抓手，之前“六稳”和“六保”都将稳就业、保居民就业作为首要任务。

同时，就业指标与经济高质量发展目标更加契合，此外，把控制金融风险与就业扶贫一道作为今年的工作重点，既是打好三大攻坚战之急，也是疫情形势下进一步做好风险防范之需，既是为当前形势下做好经济社会发展各项工作提供支撑，也是为疫情后更长时间内稳健发展夯实基础。

不设经济增长目标并不代表着宏观政策不作为。因为在当前形势下做好就业扶贫及防风险工作，还是需要逆周期调节的宏观政策作支撑，特别是要通过更加积极有为的财政政策和更加灵活适度的货币政策，为就业优先政策和扩大内需战略提供重要保障。事实上，数据表明，今年1-4月累计财政赤字1.1万亿，同比增长280.1%，预计后续更加积极有为的财政政策将进一步显现成效。